阿裡(lǐ)研究院：數據開(kāi)放(fàng)與政府治理創新 

潘永花 

阿裡(lǐ)數據經濟研究中心 阿裡(lǐ)研究院 

1.數據開(kāi)放(fàng)的發展過程 

根據維基百科的定義，開(kāi)放(fàng)數據指的是某些數據應該可以由每個(gè)人自(zì)由地按照(zhào)他們的期望使用和重新發布，沒有版權和專利的限制或其他的控制模式。開(kāi)放(fàng)數據運動的目标與其他開(kāi)放(fàng)運動類似，比如開(kāi)放(fàng)源代碼、開(kāi)源硬件(jiàn)、開(kāi)源内容和開(kāi)放(fàng)訪問等。開(kāi)放(fàng)數據背後的原理并不新鮮，但最近随著(zhe)互聯網的發展，尤其是随著(zhe)開(kāi)放(fàng)數據政府的流行（如Data.gov和data.gov.hk），開(kāi)放(fàng)數據獲得了越來越多(duō)的關注。 

麥肯錫全球研究院在2013年(nián)的《開(kāi)放(fàng)數據：以流動信息釋放(fàng)創新力和效率》報(bào)告把所有數據、大數據、開(kāi)放(fàng)數據、開(kāi)放(fàng)的政府數據以及自(zì)己的數據做了一(yī)個(gè)比較細緻的劃分，如圖1所示。從(cóng)圖1可以看(kàn)出，實際上(shàng)開(kāi)放(fàng)數據的角色還(hái)是很局部的。 

圖1 數據與大數據、開(kāi)放(fàng)數據之間關系

該報(bào)告還(hái)對教育、交通(tōng)運輸、消費(fèi)市(shì)場、電(diàn)力、石油/天然氣、醫(yī)療健康、消費(fèi)金融7個(gè)行業(yè)開(kāi)放(fàng)數據所産生(shēng)的經濟價值進行了闡述。無論哪個(gè)行業(yè)的數據開(kāi)放(fàng)，都會(huì)涉及主管政府部門(mén)開(kāi)放(fàng)數據的問題，政府數據開(kāi)放(fàng)是驅動行業(yè)數據開(kāi)放(fàng)的關鍵因素。對于政府來說，數據開(kāi)放(fàng)和信息公開(kāi)是兩個(gè)概念。信息公開(kāi)可以理解為(wèi)将經過加工(gōng)的數據變成有意義的信息對公衆公開(kāi)，而數據開(kāi)放(fàng)的概念則是“裸”數據開(kāi)放(fàng)給社會(huì)和個(gè)人。從(cóng)全球政府數據開(kāi)放(fàng)的發展來看(kàn)，從(cóng)信息公開(kāi)過渡到(dào)數據開(kāi)放(fàng)，推動了開(kāi)放(fàng)型政府的發展。 

如圖2所示，以走在政府數據開(kāi)放(fàng)前列的美國(guó)為(wèi)例，2009年(nián)1月(yuè)，美國(guó)總統奧巴馬簽署了《開(kāi)放(fàng)透明政府備忘錄》，2月(yuè)從(cóng)政府信息公開(kāi)起步，最初是為(wèi)了應對2008年(nián)金融危機(jī)，搭建了Recovery.gov網站(zhàn)，以公開(kāi)政府用于經濟刺激預算(suàn)的信息；2009年(nián)5月(yuè)，Data.gov上(shàng)線，開(kāi)放(fàng)了47個(gè)數據集，美國(guó)聯邦行政管理和預算(suàn)局（OMB）向白(bái)宮提交了《開(kāi)放(fàng)政府令》并獲得批準，意味著(zhe)全球數據開(kāi)放(fàng)運動正式啓動。伴随著(zhe)美國(guó)政府的數據開(kāi)放(fàng)行動，美國(guó)各地方政府部門(mén)也開(kāi)啓了數據開(kāi)放(fàng)的征程。開(kāi)放(fàng)的數據集以豐富多(duō)樣的形式開(kāi)放(fàng)給社會(huì)，支持包括CSV、HTML、XLS、PDF等超過40種數據格式。時至今日，Data.gov開(kāi)放(fàng)的數據集已經超過158 000個(gè)。超過40個(gè)州及地方政府建立了獨立的數據開(kāi)放(fàng)門(mén)戶網站(zhàn)。 

圖2 美國(guó)政府數據開(kāi)放(fàng)曆程

伴随著(zhe)美國(guó)政府對數據開(kāi)放(fàng)的推動，全球各國(guó)政府都開(kāi)始啓動數據開(kāi)放(fàng)的進程。标志(zhì)性的事(shì)件(jiàn)是2011年(nián)9月(yuè)，巴西(xī)、印度尼西(xī)亞、墨西(xī)哥、挪威、菲律賓、南(nán)非、英國(guó)、美國(guó)等8個(gè)國(guó)家（G8）聯合簽署了《開(kāi)放(fàng)數據聲明》，成立開(kāi)放(fàng)政府聯盟（OGP）。2013年(nián)6月(yuè)，8國(guó)集團首腦(nǎo)簽署了《開(kāi)放(fàng)數據憲章》。制定開(kāi)放(fàng)數據行動方案，最遲在2015年(nián)末按照(zhào)憲章和技(jì)術(shù)附件(jiàn)要求，進一(yī)步向公衆開(kāi)放(fàng)可機(jī)讀(dú)的政府數據。值得關注的是，開(kāi)放(fàng)數據憲章的五大原則（包括開(kāi)放(fàng)數據為(wèi)默認、為(wèi)激勵創新發布數據、為(wèi)改善治理發布數據、注重質量和數量、讓所有人可用）是我國(guó)政府需要學習和借鑒的方向，如圖3所示。其中，最重要的一(yī)條就(jiù)是“開(kāi)放(fàng)為(wèi)默認，不開(kāi)放(fàng)為(wèi)特例”的原則，這就(jiù)約束政府部門(mén)盡最大可能(néng)地公開(kāi)所有數據。截至2014年(nián)底，63個(gè)國(guó)家加入了G8。

圖3 G8憲章五大原則 

我國(guó)2007年(nián)通(tōng)過了《中華人民(mín)共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，各級政府也大力推行政務公開(kāi)工(gōng)作，搭建網站(zhàn)信息公開(kāi)平台，但信息公開(kāi)對整體政府治理水(shuǐ)平帶來的價值很有限，很多(duō)平台形同虛設。為(wèi)此，國(guó)務院辦公廳印發的《2015年(nián)政府信息公開(kāi)工(gōng)作要點》更加明确地強調推進行政權力清單、财政資金、公共服務、國(guó)有企業(yè)、環境保護等九大領域的信息公開(kāi)工(gōng)作。

從(cóng)政府數據開(kāi)放(fàng)的角度來看(kàn)，以北(běi)京、上(shàng)海為(wèi)代表的城(chéng)市(shì)級政府數據開(kāi)放(fàng)領域從(cóng)2012年(nián)就(jiù)開(kāi)始了有益的探索，并取得了初步的成果。随著(zhe)雲計算(suàn)基礎設施的廣泛應用，數據之間的互聯互通(tōng)可以以雲計算(suàn)為(wèi)基礎平台，企業(yè)、行業(yè)以及科學領域的數據開(kāi)放(fàng)受到(dào)關注。以氣象數據為(wèi)例，美國(guó)每年(nián)有1/3 GDP的産值和天氣有關，也就(jiù)是說天氣對其他産業(yè)（如旅遊、放(fàng)在、交通(tōng)等行業(yè)）的影響非常大。氣象數據與其他行業(yè)數據的融合将會(huì)産生(shēng)非常有價值的行業(yè)解決方案，通(tōng)過吸引大量創業(yè)者基于氣象數據創新産品和服務，氣象産業(yè)也就(jiù)能(néng)夠産生(shēng)更大的社會(huì)經濟價值。雲計算(suàn)平台為(wèi)這種數據開(kāi)放(fàng)奠定了良好基礎。

2.我國(guó)政府治理面臨的挑戰及數據開(kāi)放(fàng)的價值 

從(cóng)我國(guó)政府治理的發展狀況來看(kàn)，政府部門(mén)依然還(hái)是自(zì)上(shàng)而下(xià)的管理角色，數據化決策的能(néng)力非常有限，政府與公民(mín)之間的信息不對稱以及信息鴻溝問題仍非常顯著，公民(mín)扮演著(zhe)被動接受管理的角色，對于政府管理的參與度非常有限。

從(cóng)與政府治理水(shuǐ)平相(xiàng)對應的政府信息化發展的曆程來看(kàn)，雖然各部門(mén)、各省市(shì)縣都建立了自(zì)己的信息系統，無論是對政府部門(mén)的業(yè)務流程效率還(hái)是對公衆的服務等總體政府治理水(shuǐ)平的提升起到(dào)了重要作用。但不同政府部門(mén)之間的信息孤島林立，數據的碎片化現象非常顯著，信息系統之間的共享與互聯互通(tōng)面臨很大的挑戰。從(cóng)為(wèi)公衆服務的角度來看(kàn)，各級政府都紛紛建立了自(zì)己的門(mén)戶網站(zhàn)，但活躍度和訪問量都有限，政府部門(mén)的公衆号和政務微博發展迅速，但與公衆的互動、公衆的主動參與程度還(hái)比較有限。

在數據利用的有效性上(shàng)，這些年(nián)政府實施電(diàn)子政務積累了大量的數據，但真正的“活”數據非常有限，數據對政府科學決策的支持以及創新創業(yè)的作用有限。

推動政府數據開(kāi)放(fàng)将會(huì)釋放(fàng)數據的活力，對政府治理起到(dào)巨大的推動作用。

數據開(kāi)放(fàng)有助于政府部門(mén)盤活積累的數據資産，從(cóng)而通(tōng)過大衆和企業(yè)的創造力，利用外部智慧提升政府的公共服務創新能(néng)力和水(shuǐ)平，提升社會(huì)運行效率。通(tōng)過讓公衆和企業(yè)都參與政府治理，使政府與公衆主動、充分地互動，實現政府對公衆服務的精準化和個(gè)性化，使政府從(cóng)單純的管理角色向多(duō)元共同治理方向變革。

數據開(kāi)放(fàng)有利于社會(huì)公衆和企業(yè)基于政務公開(kāi)數據資源，開(kāi)展大數據領域的創新創業(yè)，激發大數據産業(yè)的活力，促進大數據産業(yè)鏈中采集、加工(gōng)、分析、挖掘、展現等多(duō)個(gè)環節的健康快速發展。

數據開(kāi)放(fàng)有利于多(duō)個(gè)部門(mén)之間數據的互聯互通(tōng)，提升政府在管理和決策方面的科學化和精細化，規避過去各部門(mén)主要依據自(zì)己本身的數據進行決策的弊端。

政府的數據開(kāi)放(fàng)先行，起到(dào)示範作用，将會(huì)帶動其他行業(yè)的數據開(kāi)放(fàng)共享，有利于整個(gè)社會(huì)數據文化的形成，推動大數據領域的技(jì)術(shù)、産品、解決方案以及應用的落地及規模化發展。

3.國(guó)内外利用數據開(kāi)放(fàng)實現政府治理創新的實踐與方向 

在國(guó)家開(kāi)展數據開(kāi)放(fàng)的基礎上(shàng)，各國(guó)領先的城(chéng)市(shì)都在嘗試将政務大數據向外界開(kāi)放(fàng)，尤其是市(shì)政相(xiàng)關的數據，比如交通(tōng)、地圖、氣象等數據，基于數據開(kāi)放(fàng)建設全民(mín)共建的智慧城(chéng)市(shì)。

（1）國(guó)外數據開(kāi)放(fàng)城(chéng)市(shì)代表——紐約

2012年(nián)2月(yuè)29日，紐約市(shì)通(tōng)過了《開(kāi)放(fàng)數據法案》，這是美國(guó)曆史上(shàng)首次将政府數據大規模開(kāi)放(fàng)納入立法。根據開(kāi)放(fàng)數據法案，到(dào)2018年(nián)，除了涉及安全和隐私的數據之外，紐約市(shì)政府及其分支機(jī)構所擁有的數據都必須實現對公衆開(kāi)放(fàng)。2018年(nián)12月(yuè)前将會(huì)向社會(huì)開(kāi)放(fàng)400個(gè)城(chéng)市(shì)數據集。筆者查閱了最新網站(zhàn)，開(kāi)放(fàng)數據集已經超過1 300個(gè)。紐約市(shì)已經初步建立起了一(yī)個(gè)基于城(chéng)市(shì)社會(huì)運行數據的“生(shēng)态系統”，為(wèi)打造真正的智慧城(chéng)市(shì)和開(kāi)放(fàng)政府奠定了堅實的基礎。

（2）國(guó)内數據開(kāi)放(fàng)城(chéng)市(shì)代表——上(shàng)海

國(guó)内數據開(kāi)放(fàng)城(chéng)市(shì)的發展尚處在起步階段，上(shàng)海市(shì)政府在政務數據資源共享開(kāi)放(fàng)方面走得較快。從(cóng)2012年(nián)起，上(shàng)海在公安、工(gōng)商、商委等9家單位開(kāi)展政府數據資源開(kāi)放(fàng)試點，開(kāi)通(tōng)了全國(guó)首個(gè)政府數據門(mén)戶網站(zhàn)“上(shàng)海市(shì)政府數據服務網[1]”。上(shàng)海市(shì)政府數據服務網開(kāi)放(fàng)的内容已基本覆蓋各部門(mén)主要業(yè)務範圍，涵蓋經濟建設、資源環境、教育科技(jì)、道路(lù)交通(tōng)、社會(huì)發展、公共安全、文化休閑、衛生(shēng)健康、民(mín)生(shēng)服務、機(jī)構團體、城(chéng)市(shì)建設11個(gè)重點領域，累計開(kāi)放(fàng)數據資源共470項。網站(zhàn)具備了數據查詢、浏覽、下(xià)載等功能(néng)，可以基本滿足政府數據資源開(kāi)放(fàng)工(gōng)作的需求。到(dào)2015年(nián)底，該門(mén)戶對外開(kāi)放(fàng)的數據将力争翻番，達到(dào)1 000項。同時，所開(kāi)放(fàng)數據的及時性、準确性、市(shì)場價值方面也将力争更好地滿足公衆、企業(yè)的需求。

（3）企業(yè)向政府開(kāi)放(fàng)數據服務，以微觀數據支持宏觀決策

如圖4所示，作為(wèi)國(guó)内互聯網企業(yè)的代表，阿裡(lǐ)巴巴嘗試通(tōng)過阿裡(lǐ)大數據開(kāi)發“阿裡(lǐ)經濟雲圖”服務，為(wèi)政府決策部門(mén)及其研究機(jī)構提供互聯網經濟數據和知識服務産品，該産品能(néng)夠将微觀數據展現給區域政府決策者，以幫助區域政府決策者進行更便捷、更有效、更全面的經濟運行監測分析。

圖4 阿裡(lǐ)數據經濟雲圖

通(tōng)過統計觀測阿裡(lǐ)巴巴平台上(shàng)微觀個(gè)體在時間和空間等維度上(shàng)的特征及行為(wèi)，對統計特征進行宏觀分析及監測，從(cóng)中挖掘宏觀共性問題。通(tōng)過對這些問題的解決，達成輔助支撐宏觀經濟決策的目的。同時，通(tōng)過對微觀個(gè)體統計特征的分析監測，可以檢驗宏觀決策的政策落地效果，形成業(yè)務閉環。至此，大數據變成輔助支撐宏觀決策的有效手段，充分發揮大數據的價值。

當前，政府數據開(kāi)放(fàng)的重要性在全球範圍内已經逐漸被認知，我國(guó)政府在數據開(kāi)放(fàng)方面尚處于初級階段，對數據的挖掘與應用還(hái)在學習階段，阿裡(lǐ)巴巴通(tōng)過向政府主動開(kāi)放(fàng)電(diàn)商數據，不僅是對我國(guó)在新常态下(xià)電(diàn)子商務發展有著(zhe)重要的推動作用，同時對政府數據開(kāi)放(fàng)也有著(zhe)一(yī)定的示範作用與倒逼效應。

在當前政府簡政放(fàng)權、協同治理的方向上(shàng)，高(gāo)價值的第三方數據對推動我國(guó)陽光(guāng)政務運行與深化改革進程具有重要的意義，期待有更多(duō)的平台型企業(yè)及第三方數據服務商加入與政府進行數據開(kāi)放(fàng)與共享的隊列中來。

4.我國(guó)政府數據開(kāi)放(fàng)面臨的挑戰以及發展建議 

數據開(kāi)放(fàng)的目的是為(wèi)了共享流動，隻有流動起來，不同來源的數據之間互聯互通(tōng)才能(néng)真正實現數據的價值，但由于政府數據中有很多(duō)數據是敏感數據，因此政府數據開(kāi)放(fàng)實際上(shàng)應該采取逐步、有限制開(kāi)放(fàng)的過程，政府數據開(kāi)放(fàng)面臨四大挑戰，如圖5所示。

圖5 政府數據開(kāi)放(fàng)的挑戰

（1）開(kāi)放(fàng)與安全的平衡：在政府數據開(kāi)放(fàng)的過程中，需要對數據進行分類、分級，以逐步進行開(kāi)放(fàng)，個(gè)人數據隐私保護也是在開(kāi)放(fàng)過程中務必要考慮的問題。

（2）人才和文化：目前我國(guó)大數據人才缺口相(xiàng)當大，基于數據開(kāi)放(fàng)進行創新創業(yè)急需這方面人才的培養，從(cóng)政府部門(mén)來說，數據文化的培養還(hái)需要一(yī)個(gè)漫長(cháng)的過程。

（3）數據相(xiàng)關政策标準的制定：我國(guó)還(hái)缺乏像發達國(guó)家一(yī)樣的“大數據國(guó)家戰略”以及“開(kāi)放(fàng)政府政策”，在标準、規範方面還(hái)是各自(zì)為(wèi)政，這需要政府從(cóng)國(guó)家角度開(kāi)展開(kāi)放(fàng)數據标準的工(gōng)作。

（4）法律法規方面：由于數據産權的歸屬，數據的擁有權與使用權的關系依然還(hái)是不夠明确，也就(jiù)使得數據資産評估成為(wèi)難題。同時，數據在二次利用和售賣方面不同于物(wù)理産品，因此數據開(kāi)放(fàng)依然面臨相(xiàng)關法律法規的挑戰。

   從(cóng)政府數據開(kāi)放(fàng)的角度來看(kàn)，雖然面臨以上(shàng)挑戰，但是有益的嘗試對于未來政府治理的變革，利用大數據實現簡政放(fàng)權，構建陽光(guāng)、開(kāi)放(fàng)型政府将會(huì)起到(dào)舉足輕重的作用。

   對于我國(guó)政府數據開(kāi)放(fàng)的建議如圖6所示。

圖6 對于我國(guó)政府數據開(kāi)放(fàng)的建議

（1）注重頂層設計：現在很多(duō)先進的城(chéng)市(shì)開(kāi)始嘗試數據開(kāi)放(fàng)政府的計劃，但由于各自(zì)為(wèi)政，缺乏統一(yī)的标準規範，因此建議從(cóng)國(guó)家層面注重數據開(kāi)放(fàng)的頂層設計，否則未來可能(néng)會(huì)形成新的信息孤島。

（2）采用移動和雲計算(suàn)服務優先戰略：移動上(shàng)網人數已經占全部網民(mín)數量的85%以上(shàng)，因此移動對于數據開(kāi)放(fàng)的作用将會(huì)顯而易見(jiàn)，後端基礎設施采用雲服務将會(huì)在降低(dī)投資成本、提高(gāo)安全性的同時，為(wèi)數據流動共享流動做好準備。

（3）開(kāi)放(fàng)為(wèi)默認，不開(kāi)放(fàng)為(wèi)例外的原則：該原則适用于主要各級政府部門(mén)數據開(kāi)放(fàng)。

（4）采用逐步開(kāi)放(fàng)的原則：選擇試點行業(yè)尤其是與民(mín)生(shēng)相(xiàng)關行業(yè)政府數據開(kāi)放(fàng)作為(wèi)切入點，确定積極性非常高(gāo)的城(chéng)市(shì)或區域開(kāi)展試點。試點成功後著(zhe)力推廣，開(kāi)放(fàng)數據集從(cóng)少到(dào)多(duō)。政府在數據開(kāi)放(fàng)的過程中，還(hái)需要不斷提供有利于數據創新的工(gōng)具和平台，供公衆使用，逐漸推動更多(duō)政府數據開(kāi)放(fàng)。

（5）出台配套創新政策：數據隻是開(kāi)放(fàng)，但缺少長(cháng)期有效的創新機(jī)制就(jiù)無法實現開(kāi)放(fàng)政府的目标，建議可以制定配套的大數據創新創業(yè)激勵政策，不僅是為(wèi)了推動數據開(kāi)放(fàng)，更重要的是要通(tōng)過這些政策讓開(kāi)放(fàng)的數據發揮價值和激發活力，對政府治理水(shuǐ)平的提高(gāo)起到(dào)真正作用。

5. 結束語 

我國(guó)數據開(kāi)放(fàng)與全球發展狀況對比，依然處在起步階段，但是政府數據開(kāi)放(fàng)對于未來治理創新将會(huì)起到(dào)非常重要的作用，尤其是會(huì)為(wèi)政府實現簡政放(fàng)權，構建陽光(guāng)、開(kāi)放(fàng)型政府貢獻力量。